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为规范海南省设施农业用地管理，促进现代农业健康发展，海南省自然资源和规划厅会同省农业农村厅制定了《海南省自然资源和规划厅海南省农业农村厅关于规范设施农业用地管理促进现代农业健康发展的通知》（琼自然资规〔2020〕6号）（以下简称《通知》）。本通知自印发之日起施行，有效期5年。现就有关情况解读如下。

一、《通知》出台的背景是什么？

为适应现代农业发展需要，原国土资源部会同原农业部于2010年、2014年两次制定下发设施农业用地文件，有力促进了设施农业发展。近年来，随着农业现代化水平不断提升，农业新的生产经营方式、设施农业新技术、新装备不断涌现，规模经营水平和生态环境保护要求不断提高，设施农业用地出现新情况新需求，面临新形势新要求。设施生产中栽培的作物种类和种植方式日益多样化，生产的组织化、规模化程度不断提高，对生产前端的农资农具存放、生产过程中的先进技术应用和智能化管理、生产后端的产品晾晒烘干和分拣包装等设施用地提出新的需求。畜禽养殖规模化不断提高，对环保及粪污处置等设施用地提出了新的需求。有的养殖企业建设多层建筑进行生猪生产。有些省份包括我省土地零散，耕地插花现象突出，规模化养殖设施选址完全避让永久基本农田确有困难。这些问题反映出原有设施农业用地政策需要与时俱进，不断改进完善。

另一方面，也有不少地方存在以设施农业为名实质改变土地性质、违法违规占用耕地、建设与农业生产无关设施的问题，一定程度上反映出政策有漏洞、监管有欠缺。需要研究改进设施农业用地政策，建立长效机制，促进现代农业健康发展。同时，原有的政策管理文件也已到有效期，需要出台新的用地文件持续支持设施农业发展。

2019年12月17日，自然资源部会同农业农村部印发了《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规〔2019〕4号，以下简称“4号文件”)，要求各省（区、市）自然资源主管部门会同农业农村主管部门要制定具体实施办法，并报自然资源部备案。

海南省具有得天独厚的气候条件和地理区位优势，非常适宜发展热带特色高效农业、水产养殖业和畜禽养殖业。目前我省涉及设施农业用地管理的有两个文件，一是《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见（试行）》（琼府〔2019〕13号），另一个是《海南省人民政府办公厅关于进一步做好永久基本农田划定和设施农用地管理工作的通知》（琼府办〔2015〕26号），但还不够系统、全面，有些内容也需要根据新的情况和新的文件精神加以完善。市县在操作过程中存在相对概念界定不清、政策界限把握不准、设施农用地备案率低、违法违规用地风险大等问题。因此，需要制定专门针对设施农业用地管理的实施办法，规范设施农业用地管理，促进现代农业健康发展，推进海南自贸港建设。

二、《通知》起草的主要思想是什么？

一是保障设施农业发展的合理用地需求。针对设施农业用地发展的新形势新要求，在设施用地范围上，尽可能将已存在的各种类型涵盖进来；在设施用地规模上，尽可能从企业实际需求出发，保障合理的用地规模；在设施用地使用上，尽可能简化程序，方便使用。

二是坚持底线原则。明确必须依法依规按建设用地管理的用地类型。提出严格耕地和永久基本农田保护的具体措施。

三是注重可操作性。通过列举的方式，明确哪些是设施农业用地，按农用地管理；哪些必须依法依规按建设用地管理。明确不同设施农业用地规模。哪些情况可以使用永久基本农田，使用永久基本农田的程序。明确签订用地协议和设施农业用地备案的程序和要求，提供了备案材料的格式样本。明确自然资源和规划、农业农村部门等部门和县级、乡镇政府的职责等。

三、《通知》的主要内容是什么？

《通知》分为五个部分。从设施农业用地内涵和范围、用地规模、优化管理、使用程序和强化服务监管五个方面阐述了海南省设施农业用地管理的要求。

第一部分，严格界定设施农业用地范围。明确生产设施用地和附属（配套）设施用地的内涵。结合海南实际，以列举的方式明确了生产设施用地类型、作物种植附属（配套）设施和畜禽水产养殖附属（配套）设施用地类型。同时，为防止随意扩大设施农业用地范围，明确“属于经营性的粮食存储和加工、屠宰和肉类加工、农机农资存放和维修等场所；农产品加工、仓储和销售等场所；以农业为依托的休闲观光度假场所，各类农业园、农庄中涉及建设餐饮、住宿、会议、展销、大型停车场以及工厂化农产品加工、科研、展销等用地”，必须依法依规按建设用地进行管理。

第二部分，合理确定设施农业用地规模。明确生产设施用地规模根据作物种植和畜禽水产养殖生产需要，按照农业行业标准合理确定。明确作物种植附属（配套）设施用地按“工厂化作物栽培”和“规模化农业种植”区别，其中“工厂化作物栽培附属（配套）设施用地规模控制在设施农业项目总用地面积的5%以内，最多不超过10亩”。规模化农业种植附属（配套）设施用地规模按照不同种植面积确定。明确了养殖附属（配套）设施用地规模，对采取多层建筑从事大规模畜禽水产养殖的，附属（配套）设施用地比例可适当提高。

第三部分，优化设施农业用地管理。强调要科学引导设施农业建设合理选址；设施农业用地按农用地管理；允许使用少量永久基本农田；简化永久基本农田调整补划程序等措施。

第四部分，规范设施农用地备案。规范设施农业用地备案，明确设施农业用地使用前，经营者要与农村集体经济组织签订协议，规定了协议基本内容。明确设施农业用地备案的期限、程序、提交材料格式、备案信息汇交要求等。

第五部分，加强设施农业用地服务和监管措施。明确了省、市县自然资源和规划主管部门、农业农村主管部门和乡镇人民政府在设施农业用地管理的服务和监管中的职责和作用。提出做好与之前政策衔接，妥善处理历史遗留问题的要求。

四、和以往设施农业用地政策相比，《通知》有了那些改进的地方？

一是进一步明确设施农业属于农业内部结构调整范围。可以使用一般耕地，不需落实耕地占补平衡。

二是明确养殖设施允许建设多层建筑。结合大型畜禽养殖企业实际情况，参考《民用建筑设计通则》（GB 50352-2005），《通知》明确了“多层建筑”为建筑高度不超过24米，建筑层数控制在六层以下。鼓励企业节约用地，对采取多层建筑从事规模畜禽和水产养殖，附属（配套）设施用地比例可适当提高，其中畜禽养殖最多不超过45亩、水产养殖最多不超过30亩。

三是增加了“必要的管理用房用地”。考虑海南实际情况，并参考其他省份做法，《通知》在附属（配套）设施中增加了“必要的管理用房用地”，主要考虑防疫、环保和生物安全等原因需要相对隔离的种养殖区域，满足员工临时宿舍、员工食堂、临时办公、公共卫生间等用地需求。“看护房”按规定纳入设施农业用地管理。

四是允许占用Ⅲ、Ⅳ级林地发展设施农业。考虑到海南实际情况，在设施农业用地使用中会经常涉及到林地，《通知》简化了林地使用手续，明确允许占用Ⅲ、Ⅳ级林地，不需办理林地征（占）用审批手续，不需落实林地占补平衡。但涉及砍伐林木的，需依法办理林木采伐许可。

五是明确允许使用少量永久基本农田。对于作物种植中一些设施建设破坏耕地耕作层、又难以避让永久基本农田的，畜禽养殖设施中涉及少量永久基本农田确实难以避让的，在补划同等数量、质量永久基本农田的前提下，允许使用永久基本农田，但要控制在设施农业项目总用地面积的10%以内，最多不超过20亩。

六是简化用地取得方式。设施农业用地不需要审批，设施农业经营者与农村集体经济组织或国有土地使用权人签订用地协议，并由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案后，即可动工建设。乡镇政府定期汇总情况，每月底将设施农业用地备案信息汇交县级自然资源和规划主管部门。

五、在加强耕地和永久基本农田保护方面，《通知》做了哪些规定？

一是要求规划引导，合理布局。要依据国土空间规划、农业发展规划和村庄规划等，按照设施农业项目建设方案，在保护耕地、林地、合理利用土地的前提下，合理布局设施农业用地。严禁在生态红线和畜禽、水产养殖禁养区内新建、扩建各类规模畜禽和水产养殖场。

二是强调设施农业建设应尽量利用荒山荒坡、工矿废弃地和低效闲置的土地，不占或少占永久基本农田。特别是养殖设施，原则上不得占用永久基本农田。涉及占用永久基本农田的，必须做好补划方案，同意后方可动工。

三是强调要通过耕作层剥离利用、架空、预制板铺面隔离等工程技术措施，减少对耕作层的破坏。

四是要求经营者在使用设施农用地前要签订土地复垦协议。强调对不再使用的设施农业用地的，要履行土地复垦义务，恢复原用途。对未兑现土地复垦承诺的经营者，按规定纳入个人诚信体系进行监管。

五是强化监管，确保依法依规使用土地。市县自然资源和规划主管部门及时将设施农业用地信息上传部设施农业用地监测监管系统。将设施农业用地使用和管理情况纳入市县政府耕地保护责任目标考核内容。

六、在做好设施农业用地管理服务方面，《通知》有哪些要求？

市县自然资源和规划主管部门、农业农村主管部门要做好设施农业用地政策的宣传解释和指导工作。

乡镇人民政府具体负责设施农业用地选址、备案和建设监管。市县自然资源和规划主管部门、农业农村主管部门要指导乡镇做好设施农业用地的备案工作。

市县自然资源和规划主管部门负责永久基本农田调整补划工作，设施农业用地信息上图入库和土地年度变更。

市县农业农村主管部门负责设施农业用地标准指导，设施农业建设方案审查和生产经营日常监督，永久基本农田补划地块的耕地质量等级认定。

市县自然资源和规划主管部门会同农业农村主管部门对项目建设是否破坏耕作层进行认定，负责土地复垦验收。

七、《通知》执行中，如何做好设施农业用地的监管？

主要是明确各级政府、自然资源和规划主管部门、农业农村主管部门的职责，压实管理责任。

乡镇人民政府应不定期对设施农业用地进行检查、巡查，对擅自改变设施农业用地用途、擅自扩大设施农业用地规模，以及违法违规搞非农建设和其他非农经营的，要及时制止，责令设施经营者限期纠正，并及时上报市县自然资源和规划主管部门、农业农村主管部门和综合执法部门。

市县自然资源和规划主管部门、农业农村主管部门和综合执法部门要依据职责加强对设施农业用地的日常管理和执法动态巡查，及时发现问题，及时责令整改，及时依法依规严肃查处。

省级自然资源部门将充分利用卫星遥感影像、现代信息技术等手段，组织开展核实监督，掌握动态趋势，进行实地检查。将设施农业用地使用和管理情况纳入市县政府耕地保护责任目标考核内容。自然资源部将建立设施农业用地监测监管系统，乡镇每月底将设施农业用地备案信息汇交市县自然资源和规划主管部门，市县自然资源和规划主管部门及时将设施农业用地信息在监测监管系统中上图入库。

八、当前的主要工作

一是抓好《通知》的宣传和贯彻工作。特别是要注意利用多种方式，采取简明易懂的形式，让基层同志和普通百姓清楚、明白设施农业用地政策。

二是按照《通知》要求，妥善处理历史遗留问题，加快完善设施农业用地备案手续。目前，全省新增设施农业用地备案率不足20%，尚未备案的须在2020年9月30日前完成备案手续。

三是各市县可依据本《通知》规定，结合本地实际，制定具体实施办法，进一步规范本地区设施农业用地管理。

总的来说，对设施农业用地管理的基本指导原则，一是充分保障好，在设施用地范围上尽可能将已存在的各种类型涵盖进来，在设施用地规模上尽可能满足企业实际需求，在设施用地使用上尽可能简化程序、方便使用；二是切实保护好，提出要规划引导、合理布局，严禁在生态红线和畜禽、水产养殖禁养区内新建、扩建各类规模畜禽和水产养殖场，明确了必须依法依规按建设用地管理的用地类型，提出了严格耕地和永久基本农田保护的具体措施。